Kebijakan Fiskal

TUGAS MATA KULIAH
ANALISIS KEBIJAKAN PEMBANGUNAN

(SEMESTER II ILMU EKONOMI, APRIL 2014)

Dosen: Dr. MIAR P. BAKAR,  S.E., M.Si

 

1.    Pengertian Fiskal dan Kebijakan Fiskal

Fiskal (Latin: Fiscus) berasal dari nama pribadi dari pemegang keuangan pertama pada zaman Kekaisaran Romawi, secara harfiah dapat diartikan sebagai "keranjang" atau "tas". Dalam bahasa Inggris, disebut fisc yang berarti perbendaharaan negara atau kerajaan. fiskal digunakan untuk menjelaskan bentuk pendapatan negara atau kerajaan yang dikumpulkan berasal dari masyarakat dan oleh pemerintahan negara atau kerajaan dianggap sebagai pendapatan lalu digunakan sebagai pengeluaran dengan program-program untuk menghasilkan pencapaian terhadap pendapatan nasional, produksi dan perekonomian serta digunakan pula sebagai perangkat keseimbangan dalam perekonomian. Dua unsur unsur utama dari fiskal adalah perpajakan dan pengeluaran publik (http://id.wikipedia.org/wiki/Fiskal, dicuplik 06 April 2014).

Kebijakan Fiskal adalah kebijakan pemerintah dalam bidang anggaran dan belanja negara yang bertujuan untuk mempengaruhi jalannya perekonomian. Kebijakan fiskal bukan semata-mata kebijakan dibidang perpajakan, akan tetapi menyangkut bagaimana mengelola pemasukan dan pengeluaran negara untuk mempengaruhi perekonomian.

Jenis-jenis kebijakan fiskal adalah kebijakan fiskal deskresioner (menyangkut kebijakan anggaran belanja –surplus atau defisit) dan kebijakan fiskal penstabil otomatik (berupa pajak, asuransi pengangguran dan kebijakan harga minimum).

2.    Latar Belakang Kebijakan Fiskal

Kebijakan fiskal merupakan salah satu kebijakan dalam perekonomian yang dilakukan oleh pemerintah melalui instrumen Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN). APBN adalah rencana keuangan tahunan pemerintahan negara Indonesia yang disetujui oleh Dewan Perwakilan Rakyat. APBN berisi daftar sistematis dan terperinci yang memuat rencana penerimaan dan pengeluaran negara selama satu tahun anggaran (1 Januari - 31 Desember).

APBN merupakan instrumen untuk mengatur pengeluaran dan pendapatan negara dalam rangka membiayai  pelaksanaan kegiatan pemerintahan dan pembangunan, mencapai pertumbuhan ekonomi, meningkatkan pendapatan nasional, mencapai stabilitas perekonomian, dan menentukan arah serta prioritas pembangunan secara umum. APBN disusun berdasarkan siklus anggaran (budget cycle).

Siklus dan mekanisme APBN meliputi:

a.   Tahap penyusunan RAPBN oleh pemerintah

b. Tahap pembahasan dan penetapan RAPBN menjadi APBN dengan Dewan Perwakilan Rakyat

c.   Tahap pelaksanaan APBN

e.  Tahap pengawasan pelaksanaan APBN oleh instansi yang berwenang, antara lain Badan Pemeriksa Keuangan

f.   Tahap pertanggungjawaban pelaksanaan APBN

Secara ringkas, kebijakan fiskal terjadi karena hal-hal sebagai berikut:

a.  Semakin diperlukannya peran pemerintah dalam perekonomian

b. Kegagalan kebijakan moneter menangani ketidakstabilan ekonomi terutama yang berhubungan dengan ketenaga-kerjaan (pengangguran terbuka semakin meningkat)

c.  Pembagian dan distribusi pendapatan sebagian besar terkonsentrasi pada kelompok tertentu tertentu yang mendominasi perekonomian

3.    Perkembangan Kebijakan Fiskal

Perkembangan kebijakan fiskal Indonesia telah mengalami beberapa dinamika. Sejak Rencana Pembangunan Lima Tahun (Repelita) I-V pada tahun 1969-1994, APBN Indonesia selalu didasarkan pada prinsip anggaran berimbang dinamis. Anggaran berimbang dimaksudkan untuk untuk menyesuaikan besarnya anggaran pada tahun tertentu harus disesuaikan dengan pendapatan pada tahun tersebut. Anggaran dinamis dimaksudkan jika penerimaan negara lebih rendah dari yang direncanakan, pemerintah mempunyai fleksibilitas untuk menyesuaikan pengeluaran sehingga dapat terjaga keseimbangannya.

Tahun 2000 merupakan era baru bagi perkembangan fiskal Indonesia dengan beberapa perubahan, yaitu:

a.  Tahun anggaran berubah dari tahun fiskal (jangka waktu APBN 01 April hingga 31 Maret pada tahun berikutnya) menjadi tahun kalender (Januari sampai dengan Desember tahun yang sama). Pada masa transisi di tahun 2000, pelaksanaan APBN hanya berlangsung selama 9 (sembilan) bulan yakni 01 April 2000 sampai dengan 31 Desember 2000. Sesudah itu, jangka waktu APBN menjadi 1 (satu) tahun anggaran, yakni 01 Januari dan berakhir pada 31 Desember pada tahun yang sama.

b.  Cara penyajian APBN mengikuti standar internasional, yaitu dengan menggunakan konsep Government Finance Statistics (GFS) atau Statistik Keuangan Pemerintah (SKP). Statistik keuangan pemerintah memiliki arti yang sangat penting, khususnya dalam perencanaan dan pengambilan keputusan mengenai kebijakan di bidang fiskal. Statistik keuangan pemerintah disusun berdasarkan angka-angka yang dituangkan dalam APBN.

Penyusunan statistik keuangan pemerintah harus dapat memberikan informasi mengenai kegiatan pemerintah dan kebutuhan dananya serta gambaran dari pengaruh transaksi pemerintah tersebut terhadap pendapatan nasional, keadaan moneter, dan neraca pembayaran. Dengan adanya perubahan sistem penganggaran membawa akibat perlu dilakukan pengembangan statistik keuangan pemerintah.

c.  APBN disusun berdasarkan amanat Garis-Garis Besar Haluan Negara (GBHN) 1999-2004 serta diliputi semangat otonomi daerah.

d. Otonomi daerah membawa pengaruh yang besar pada arah kebijakan fiskal Indonesia. Pada tahun sebelumnya belanja negara terdiri dari belanja rutin dan belanja pembangunan (yang terdiri dari pembiayaan rupiah dan pembiayaan proyek). Setelah adanya otonomi daerah, belanja pemerintah terdiri dari belanja pemerintah pusat dan belanja untuk daerah.

Belanja pemerintah daerah terdiri dari pengeluaran rutin dan pengeluaran pembangunan (pembiayaan pembangunan dan pembiayaan proyek). Belanja untuk daerah terdiri dari dana perimbangan serta dana otonomi khusus dan penyeimbang.

Pada tahun 2003, berlaku Undang-Undang Nomor 17 mengenai Keuangan Negara di Indonesia. UU ini menjadi dasar penyusunan APBN tahun 2005 dan tahun-tahun selanjutnya. UU ini menetapkan beberapa ketentuan dalam penyusunan APBN. Beberapa ketentuannya antara lain:

a.    Meniadakan pengelompokan anggaran rutin dan anggaran pembangunan

b.   Penyesuaian penyusunan APBN pada masa peralihan kekuasaan pada tahun 2004 yang telah lalu. Ada beberapa kekhususan APBN tahun 2005. Kekhususan tersebut bertujuan untuk dapat tetap menjamin kesinambungan fiskal dan memberikan ruang bagi pemerintah dan DPR hasil Pemilu 2004 untuk melakukan perubahan-perubahan yang sesuai dengan prioritas kebijakan fiskal

Sebelum tahun 2001, prinsip APBN adalah anggaran berimbang dinamis, dimana jumlah penerimaan negara selalu sama dengan pengeluaran negara, dan jumlahnya diupayakan meningkat dari tahun ke tahun. Sejak tahun 2001 hingga sekarang, prinsip anggaran yang digunakan adalah anggaran surplus/defisit. Sejalan dengan itu, format dan struktur APBN berubah dari T-Account menjadi I-Account. Format dan struktur I-Account yang berlaku saat ini terdiri atas pendapatan negara dan hibah,  belanja negara, dan pembiayaan.

Secara garis besar terdiri 3 (tiga) pos utama pada sisi pengeluaran anggaran, yakni belanja barang dan jasa (G), gaji pegawai (W), dan transfer payment/subsisi (Tr); sedangkan pada sisi pendapatan terdiri 4 (empat) pos yang penting, yaitu penerimaan pajak (Tx), kredit likuiditas bank sentral (U), pinjaman/obligasi dalam negeri (B), dan pinjaman/hutang luar negeri (F). Masing-masing pos mempunyai pengaruh yang berbeda terhadap perekonomian.

4.    Fungsi, Tujuan, dan Macam Kebijakan Fiskal

Kebijakan fiskal berfungsi untuk menutupi kekurangan kebijakan moneter dan bekerja sebagai kombinasi untuk menyelesaikan masalah deflasi-inflasi. Fungsi kebijakan fiskal adalah fungsi alokasi, fungsi distribusi, dan fungsi stabilisasi. Fungsi alokasi adalah untuk mengalokasikan faktor-faktor produksi yang tersedia dalam masyarakat untuk memenuhi kebutuhan mereka.  Fungsi distribusi adalah fungsi yang mempunyai tujuan agar pembagian pendapatan nasional dapat merata untuk semua kalangan. Fungsi stabilisasi adalah untuk terpeliharanya keseimbangan ekonomi terutama berupa kesempatan kerja yang tinggi,tingkat harga barang pokok relatif stabil, dan tingkat pertumbuhan ekonomi yang memadai.

Kebijakan fiskal bertujuan untuk mencegah pengangguran, melakukan stabilitas harga, mendorong investasi sosial secara optimal, meningkatkan stabilitas ekonomi ditengah ketidakstabilan internasional, serta meningkatkan dan meredistribusikan pendapatan nasional.

Sedangkan pada penerapan kebijakan fiskal dapat dibagi menjadi 4 (empat) macam, yaitu:

a.   Pembiayaan Fungsional

Beberapa hal yang penting dari macam kebijakan ini diantaranya adalah:

1) Pajak dipakai untuk mengatur pengeluaran swasta bukan untuk penerimaan pemerintah. Jadi, apabila dalam perekonomian masih ada pengangguran, maka pajak tidak diperlukan.

2)  Apabila terjadi inflasi yang berlebihan, maka pemerintah melakukan pinjaman luar negeri untuk mendanai penarikan dana yang tersedia dalam masyarakat.

3)  Apabila pajak dan pinjaman dirasa tidak tepat maka pemerintah melakukan pinjaman dalam negeri dalam bentuk pencetakan uang.

b.   Pengelolaan Anggaran

Menurut kebijakan ini yang terpenting adalah:

1) Terdapat hubungan langsung antara belanja pemerintah dengan penerimaan pajak dengan penyesuaian anggaran untuk memperkecil ketidakstabilan ekonomi.

2)  Dalam masa depresi dimana banyak pengangguran maka belanja pemerintah adalah merupakan satu-satunya jalan terbaik untuk mengatasinya.

c.    Stabilitas Anggaran Otomatis

Kebijakan ini menerapkan:

1)   Dalam periode kesempatan kerja penuh pajak akan diusahakan surplus.

2)  Apabila dalam perkonomian terjadi kemunduran ekonomi maka program pajak tidak diubah, akan tetapi konsekuensinya penerimaan pajak menurun, dan pengeluaran pemerintah semakin besar.

d.   Anggaran Belanja Seimbang

Dalam kebijakan pemerintahan menerapkan:

1)   Anggaran belanja defisit pada masa krisis ekonomi

2)   Anggaran surplus pada masa inflasi

5.    Prinsip-Prinsip Penganggaran yang Baik

Untuk bisa menjamin terpenuhinya fungsi‐fungsi anggaran dan reformasi di bidang anggaran berjalan sesuai dengan harapan banyak pihak (pemangku kepentingan) maka, APBN/D perlu disusun berdasarkan prinsip‐prinsip penganggaran yang baik, yaitu transparansi dan akuntabilitas, disiplin, keadilan, efisiensi dan efektivitas, serta berbasis pendekatan kinerja.

Asas-asas umum pengelolaan keuangan negara adalah good governance (tata kelola pemerintahan yang baik), yakni pengelolaan keuangan negara diselenggarakan secara profesional, terbuka, dan bertanggung jawab sesuai dengan aturan pokok yang telah ditetapkan dalam Undang‐Undang Dasar (UUD).

Asas-asas yang telah lama dikenal dalam pengelolaan keuangan negara seperti asas tahunan, asas universalitas, asas kesatuan, dan asas spesialitas. Asas‐asas baru sebagai pencerminan best practices (penerapan kaidah‐kaidah yang baik) dalam pengelolaan keuangan negara antara lain akuntabilitas berorientasi pada hasil; profesionalitas, proporsionalitas, keterbukaan dalam pengelolaan keuangan negara, serta pemeriksaan keuangan oleh badan pemeriksa yang bebas dan mandiri.

6.    Kebijakan Fiskal Diskresi dan Non-Diskresi

Kebijakan fiskal diskresi adalah tindakan strategis di bidang fiskal yang mandatoris sudah melekat dan yang bersifat aktif menjadi wewenang serta tanggung jawab dari pejabat pembuat kebijakan sebagaimana yang sudah diatur oleh UU. Ketika tindakan strategis yang akan diambil belum diatur/tidak menjadi kewenangannya, maka presiden bisa membuat peraturan pemerintah pengganti undang‐undang untuk itu. Perubahan kebijakan fiskal yang diajukan oleh presiden (diusulkan oleh ekonom penasehat presiden) dimana tindakan-tindakan yang harus diambil misalnya dalam perubahan tingkat pajak, dan dalam program pemberian subsidi, memerlukan persetujuan dari DPR dan jika akhirnya DPR bisa menyetuji, maka perubahan ini merupakan diskresi dari pejabat atau institusi terkait.

Kebijakan fiskal non-diskresi Non-Discretionary Fiskal Policy/Non-Mandatory adalah tindakan-tindakan atau mekanisme‐mekanisme di bidang fiskal yang bersifat non‐mandatori, bersifat built in flexible atau pasif. Tindakan‐tidakan atau mekanisme-mekanisme yang muncul tidak lebih dulu harus dimintakan persetujuan kepada DPR,  misalnya dalam penerapan sistem perpajakan seperti pajak progresif (progressive tax), pajak proporsional (proportional tax), dan pajak regresif (regressive tax).

7.    Penyeimbang Otomatis (Built in Stability) dan Mengevaluasi Kebijakan Fiskal

Penyeimbang otomatis adalah sebuah mekanisme yang dapat menaikkan atau menurunkan penerimaan pajak (T) maupun belanja pemerintah (G) secara otomatis tanpa secara khusus menetapkan kebijakan untuk menaikkan atau menurunkan T dan G. Jadi, penyeimbang otomatis adalah mekanisme yang dapat menaikkan defisit anggaran belanja pemerintah (menurunkan surplus anggaran pemerintah) selama kurun waktu resesi dan menaikkan surplus anggaran pemerintah (atau menurunkan defisit anggaran pemerintah) selama periode ekspansi tanpa memerlukan tindakan yang nyata/spesifik dari pembuat kebijakan.

Untuk mengevaluasi status sebuah deskresi kebijakan fiskal perlu melakukan penyesuaian terhadap surplus atau defisit untuk mengeliminasi perubahan secara otomatis penerimaan pajak serta membandingkan besarnya suplus atau defisit anggaran yang sudah disesuaikan terhadap potensi tingkat produk domestik bruto (PDB).

Standardized budget mengukur berapa besar defisit atau surplus APBN yang akan terjadi pada tingkat pengenaan pajak (tax rates) dan tingkat belanja pemerintah yang berlaku saat ini jika tingkat PDB berada pada kondisi full employment, atau PDB pada tingkat potensinya. Intinya sebenarnya adalah ingin membandingkan antara (G), belanja pemeritah yang terjadi (actual) dengan (Tx), penerimaan pajak yang akan terjadi jika perekonomian mencapai tingkat full employment.

8.    Utang Negara

Utang merupakan bagian dari kebijakan fiskal (APBN) yang menjadi bagian dari kebijakan pengelolaan ekonomi secara keseluruhan. Utang adalah konsekuensi dari pilihan mengenai postur APBN (yang mengalami defisit), dimana pendapatan negara lebih kecil daripada belanja negara. Pembiayaan APBN melalui utang merupakan bagian dari pengelolaan keuangan negara yang lazim dilakukan oleh suatu negara.

Utang merupakan instrumen utama pembiayaan APBN untuk menutup defisit APBN dan untuk membayar kembali utang yang jatuh tempo (debt refinancing). Refinancing dilakukan dengan biaya dan risiko (terms conditions) utang baru yang lebih baik. (“gali lubang –tutup lubang”).

Sumber dan jenis instrumen utang berupa pinjaman dari sumber luar negeri (pinjaman program dan pinjaman proyek) dan pinjaman dalam negeri (SBN= Surat Berharga Negara, SUN= Surat Utang Negara, ORI= Obligasi Republik Indonesia, SBSN= Surat Berharga Syariah Negara).

Utang bukanlah sesuatu yang buruk, ketika utang bisa dikelola dengan baik dan produktif, bahkan oleh penganut neo klasik diakui utang (luar negeri atau eksternal) memiliki aspek positip karena bisa menutup celah antara tabungan dengan kebutuhan investasi (saving‐investment gap), menutup celah kekurangan devisa untuk bisa membiayai pembangunan (exchange rate gap), dan menutup celah antara pendapatan negara dengan belanja negara (income‐revenue gap). Oleh karena itu, utang harus dikelola dengan lebih baik bahkan menetapkan strategi pengelolaan utang yang mampu menjamin keberlangssungan fiskal.

Beberapa penyebab kenaikan nilai nominal utang adalah:

a.   Adanya defisit APBN setiap tahun

b.   Kebutuhan pelunasan utang jatuh tempo (refinancing)

c.   Perubahan nilai tukar rupiah yang menyebabkan perubahan nilai nominal utang luar negeri dalam rupiah

d.  Pengeluaran pembiayaan untuk pendanaan risiko fiskal dan partisipasi pemerintah dalam menunjang program pembangunan infrastruktur

e.  Berkurangnya sumber pembiayaan APBN dari non-utang, misalnya privatisasi Badan Usaha Milik Negara (BUMN) dan hasil pengelolaan aset.

Pengelolaan utang dalam jangka panjang bertujuan untuk

a.  Mengamankan kebutuhan pembiayaan APBN melalui utang dengan biaya minimal pada tingkat risiko terkendali, sehingga kesinambungan fiskal dapat terpelihara.

b.   Mendukung upaya untuk menciptakan pasar SBN yang dalam, aktif, dan likuid.

Dalam jangka pendek, pengelolaan utang bertujuan untuk memastikan tersedianya dana guna menutup defisit dan pembayaran kewajiban pokok utang secara tepat waktu dan efisien.

9.    Kelebihan dan Kekurangan Kebijakan Fiskal

Kelebihan kebijakan fiskal adalah:

a.   Lebih mudah mengontrol pendapatan dan pengeluaran negara

b.   Lebih efektif daripada kebijakan moneter

Kekurangan kebijakan fiskal adalah:

a.   Bersifat kaku atau kurang fleksibel karena melewati birokrasi rumit, yaitu APBN

b. Menimbulkan pandangan negatif masyarakat terhadap pemerintah mengenai kenaikan jumlah pajak